Desarrollo de capacidades fiscales en África: Una asociación internacional exitosa

Muchos países africanos se enfrentan a dificultades a la hora de recaudar los ingresos necesarios para prestar servicios básicos a sus ciudadanos, un problema que compromete severamente las posibilidades de desarrollo y prosperidad de la región. La capacidad para movilizar recursos internos de manera justa y eficiente resulta crucial para los países de esta región, dado que resulta clave para poder financiar inversiones en capital humano, infraestructuras y sanidad. El incremento en la recaudación tributaria no sólo es crítico para el desarrollo de la región sino también para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de cara al año 2030. La reducida recaudación tributaria de los países africanos es en ocasiones indicativa de la debilidad del sistema de gestión de recaudación, perdiéndose así la oportunidad de movilizar más recursos. En 2018, la relación media entre la recaudación tributaria y el PIB en África (30 países) era del 16,5%, en comparación con el 23,1% en América Latina y el Caribe (ALC) y el 34,3% en el conjunto de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). El siguiente gráfico presenta las tendencias en los tres grupos desde 2000 hasta 2018.

La Agenda de Acción de Addis Abeba sobre la Financiación para el Desarrollo hace un llamado a todos los actores para que apoyen a los países en desarrollo en el desarrollo de sus capacidades para incrementar la recaudación a nivel nacional. La OCDE se ha comprometido a responder a este llamado y a apoyar el desarrollo económico de África, especialmente en lo que respecta a la movilización de recursos internos para ayudar al continente a alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

En los últimos años, la OCDE ha sido el centro de un rápido progreso en la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, así como contra los delitos fiscales, a través de una mayor cooperación internacional combinada con formas de trabajo más inclusivas: el Marco Inclusivo sobre BEPS está compuesto por 139 miembros tanto de países desarrollados como en vías de desarrollo, el Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información para Fines Fiscales (Foro Global) cuenta con la participación de 162 jurisdicciones, y la Academia Internacional de Investigación de Delitos Fiscales de la OCDE imparte cursos en todo el mundo. África está cada vez más comprometida, con 25 gobiernos africanos participando como miembros en el Marco Inclusivo y 32 gobiernos en el Foro Global.

Con el objeto de ayudar a África a beneficiarse de la nueva era de cooperación fiscal, la OCDE pone a su disposición una serie de herramientas para el desarrollo de capacidades. Éstas incluyen los programas bilaterales de desarrollo de capacidades, los programas de inducción de BEPS, las revisiones por pares del Foro Global y la Iniciativa África, así como la Academia de Delitos Fiscales de Kenia. La publicación de las Estadísticas Tributarias en Africa, así como el conjunto de datos producen estadísticas de recaudación confiables y armonizadas para un número cada vez mayor de países africanos; difundiendo y promoviendo el uso de estadísticas de recaudación de alta calidad como evidencia para informar los análisis de políticas y la toma de decisiones; y aumentando la capacidad del Sistema Estadístico Africano para producir estadísticas de recaudación comparables y armonizadas para África.

La magnitud y la complejidad de los retos que plantea la creación de sistemas fiscales eficaces en África son tales que la colaboración entre países y organizaciones regionales e internacionales resulta fundamental para aunar diferentes conocimientos, capacidades y recursos. En este sentido, no se debe subestimar la importancia de mantener la colaboración entre el Foro Africano de Administración Tributaria (ATAF), Inspectores Fiscales sin Fronteras (IFSF), y otros socios como el Banco Mundial (BM), en materia de desarrollo de capacidades.

Equipo de asistencia técnica del ATAF con el Director General de Impuestos de Angola durante el diagnóstico y evaluación de la administración tributaria (TADAT) de Angola (mayo de 2019)

Foro Africano de Administración Tributaria

El ATAF fue fundado por autoridades tributarias africanas como resultado de la crisis económica y financiera de 2008 y el consiguiente desplome de la ayuda extranjera al desarrollo y de la inversión extranjera en países africanos. Ante ese escenario, un grupo de países africanos se percató de la necesidad de reducir su dependencia de la ayuda extranjera y de la urgencia de tomar el control sobre el desarrollo del continente por sus propios medios mediante el aumento de la capacidad en la movilización de recursos internos. El ATAF nació en 2009 con la ambición de mejorar la capacidad de las administraciones tributarias africanas para alcanzar sus objetivos de recaudación, impulsar el papel de la fiscalidad en la gobernanza y fortalecimiento del Estado y dar apoyo a las alianzas entre los países africanos y sus socios de desarrollo.

A partir del fortalecimiento de los sistemas tributarios, el ATAF busca potenciar los procesos de rendición de cuentas de los países africanos hacia sus ciudadanos, mejorar la movilización de recursos internos (MRI) y promover el crecimiento económico real e inclusivo. El ATAF proporciona asistencia técnica y programas de desarrollo de capacidades a sus miembros en distintos ámbitos de la administración tributaria. La organización reacciona con flexibilidad a las peticiones de asistencia técnica de sus países miembros, así como a otras necesidades identificadas en materia de política y administración tributaria, en cuestiones tributarias internas o internacionales, en MRI, en la mejora de la eficacia de sus sistemas tributarios internos y en problemas relativos a la erosión de bases imponibles y el traslado de beneficios (BEPS). Hasta la fecha, el ATAF ha brindado este apoyo técnico a varios países y se han recibido nuevas solicitudes de los miembros del ATAF.

La mayoría de los países miembros del ATAF participan en programas IFSF, ya sea como socios o como administraciones anfitrionas. Las administraciones de Benín, Botsuana, Camerún, Egipto, Gabón, Ghana, Kenia, Lesoto, Liberia, Malaui, Mauricio, Marruecos, Nigeria, Ruanda, Senegal, Sierra Leona, Suazilandia Sudáfrica, Uganda, Zambia y Zimbabue o bien proporcionan asistencia en los programas IFSF o bien se benefician de ella. 

Inspectores Fiscales sin Fronteras

IFSF es una iniciativa conjunta de la OCDE y del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en colaboración con el ATAF en África, que proporciona asistencia especializada en las comprobaciones tributarias para los países en vías de desarrollo. IFSF responde a las solicitudes de asistencia técnica y práctica en materia de auditoría fiscal mediante un enfoque de aprendizaje práctico para crear capacidades en las administraciones tributarias. Los programas IFSF ofrecen a las administraciones tributarias un enfoque único para transferir conocimientos a las autoridades fiscales con el fin de mejorar sus procesos de auditoría.

La iniciativa desarrolla programas en África, Asia, Europa del Este, Latinoamérica y Caribe, habiendo completado ya 42 programas y encontrándose otros 54 en curso. Existe una alta demanda por este tipo de asistencia técnica. IFSF se diferencia de otros programas generalistas de asistencia técnica en el hecho de que se trabaja sobre comprobaciones tributarias reales. Aprovechando las importantes bases sentadas por el ATAF y otros socios de desarrollo, las administraciones tributarias tienen la capacidad aplicar su conocimiento a casos concretos en el marco de los programas IFSF.

Lanzamiento del programa IFSF en eSwatini

IFSF y el ATAF mantienen un compromiso recíproco para cooperar en la asistencia técnica en materia tributaria en todo el continente. En particular, el ATAF trabaja con las administraciones tributarias de sus países miembros y pone a disposición de los programas IFSF sus expertos en materia fiscal internacional en Botsuana, Ghana, Malaui, Mauricio, Nigeria, Uganda, Suazilandia y Zambia. Esta colaboración IFSF-ATAF se construye sobre los programas de asistencia técnica y desarrollo de capacidades que el ATAF ya ha proporcionado a sus países miembros. Estos programas del ATAF proporcionan asistencia técnica a largo plazo sobre una amplia gama de cuestiones fiscales internacionales, a menudo con un enfoque particular en los precios de transferencia. Los programas son basados en las necesidades de los países y tienen un amplio alcance. La asistencia técnica ha permitido incrementar significativamente los conocimientos y las capacidades de varios cientos de funcionarios fiscales africanos y ha ayudado a 11 países africanos a promulgar más de 30 nuevas leyes y reglamentos. También ha ayudado a los países a formar equipos de precios de transferencia/fiscalidad internacional y a mejorar los procesos de evaluación de riesgos. Este trabajo ha proporcionado elementos clave que pueden ser aprovechados por los países anfitriones durante sus programas IFSF.

Cooperación sur-sur  

Muchas administraciones tributarias africanas, localizadas en la misma región y/o trabajando en comprobaciones tributarias en sectores concretos, se enfrentan a retos similares. Por ello, el ATAF tiene la capacidad de promover el intercambio de experiencias y conocimiento en el continente a través de programas sur-sur. Al permitir que los funcionarios fiscales de las administraciones fiscales vecinas colaboren, la cooperación sur-sur es capaz de empoderar a las administraciones tributarias africanas y promover el diálogo y el desarrollo intrarregional.

En este sentido, el ATAF jugó un papel esencial apoyando el primer programa de cooperación sur-sur impulsado por IFSF en 2016, consistente en el envío de expertos por parte de la Administración Tributaria Keniata (ATK) para prestar asistencia técnica al Servicio de Recaudación de Botsuana (SRB) en comprobaciones tributarias que tenían como objeto a empresas multinacionales. La colaboración entre miembros del ATAF prosiguió en 2018, cuando el Servicio de Recaudación Sudafricano (SRS) proporcionó dos inspectores a la Autoridad de Recaudación de Zambia (ARZ) para la puesta en marcha de un programa de IFSF sobe precios de transferencia.

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Curso de Impuestos y Desarrollo del ATAF con la Autoridad Fiscal de Kenia - abril de 2018

El primer programa sur-sur entre dos países francófonos tuvo lugar en 2019, cuando Marruecos envío a un inspector fiscal experto a la administración tributaria camerunesa en el marco de un programa IFSF. Existen además otros programas de cooperación sur-sur entre miembros del ATAF como el proyecto programado para Senegal (con soporte de Marruecos) y otros en curso en Ghana (con funcionarios sudafricanos), Liberia (con funcionarios nigerianos) y Zimbabue (con funcionarios sudafricanos).

Dada su destacada posición regional, el ATAF se encuentra en una posición privilegiada para identificar las necesidades sobre el terreno y promover el intercambio de conocimiento y mejores prácticas entre sus miembros. Se promueve igualmente la cooperación local entre sus miembros sobre casos reales en el marco de los programas IFSF.

Los programas de IFSF se implementan en colaboración con otras organizaciones regionales y administraciones socias en distintos sitios alrededor del mundo.

Resultados para las Administraciones tributarias

La cooperación entre el ATAF e IFSF ha cosechado importantes réditos en relación a la inversión realizada. Se han obtenido resultados positivos en materia de recaudación tributaria adicional, así como mejoras organizacionales y de cumplimiento de los contribuyentes. A la fecha, la asistencia ofrecida en el continente africano por parte de IFSF, en colaboración con los programas de asistencia técnica de ATAF/OCDE/BM, ha permitido recaudar más de 592 millones de dólares estadounidenses en ingresos fiscales adicionales y proponer ajustes fiscales por 1.8 millones de dólares estadounidenses. Las administraciones anfitrionas también afirman haber experimentado una mejora muy significativa en las habilidades, competencias y confianza de sus inspectores locales a la hora de afrontar inspecciones de alcance internacional.

A pesar de los retos derivados de la pandemia del COVID-19, los programas de asistencia técnica del ATAF e IFSF continúan en marcha y ayudarán a las administraciones anfitrionas a recaudar eficazmente los impuestos que les corresponden por parte de las empresas multinacionales (EMN) que operan en sus países, proporcionando ingresos fiscales que serán cruciales para que los países africanos se recuperen de las repercusiones económicas de la crisis. El incremento de los retos prácticos que supone el desarrollo de capacidades durante la pandemia hace que sea especialmente importante una sólida cooperación regional entre las dos organizaciones.

El modelo de éxito de IFSF ha dado pie a la expansión de la iniciativa a nuevas áreas, por ejemplo, los programas piloto sobre la investigación de delitos fiscales, el uso efectivo del intercambio automático de información, la fiscalidad de los contratos sobre recursos naturales y las inspecciones conjuntas/simultáneas. Los programas IFSF pueden ser solicitados en línea mediante un formulario de solicitud de asistencia.

El ATAF e IFSF están orgullosos de trabajar codo con codo para apoyar a las administraciones tributarias africanas con sus necesidades de asistencia técnica durante 2021 y con posterioridad.

Puede encontrar más información sobre IFSF y el ATAF en sus sitios web.